2016年律师实务理论研讨会论文

解决破产案件立案问题 

助推“僵尸企业”破产清算

潘玲源

 

[摘  要] 对僵尸企业进行破产清算，使其退出市场是处理僵尸企业，解放生产资源的重要途径。但是，我国长期存在企业破产率低，破产案件立案少的突出问题。问题产生的原因是多方面的，既有思想观念方面的原因，又有立法制度层面的原因，还有社会其他制度配合度的原因等。本文试图针对问题产生的种种原因，分别提出具体解决方式，着重从法律制度层面阐述破产清算案件是否应当受理的破产原因。通过浅析解决方式，希望能够对解决僵尸企业破产立案问题起到一定的作用，推动僵尸企业破产清算迈出关键性的第一步。

 

[关键字] 僵尸企业  破产清算  破产原因 

 

引 言

僵尸企业是一个经济学概念，就是指那些无望恢复生气，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。僵尸企业是人为扭曲市场规律的产物，会产生浪费社会资源、扰乱市场秩序、脱离资产监管、损害职工权益、形成金融风险等危害。为化解过剩产能，深化经济改革，清理“僵尸企业”势在必行。

数量众多、规模庞大和产业技术含量低的僵尸企业根本无法进行兼并重组，或兼并重组对结构调整无任何意义，对该部分僵尸企业进行破产清算，使其合法有序地退出市场，是矫正供需结构错配，改变要素配置扭曲的最好解决方式。

但是，我国历来企业破产率极低，破产案件数量占实际破产企业数量的比例不到万分之一。如何推动僵尸企业进行破产清算，成为关键性的问题。

一、我国企业破产清算现状

《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）为我国现行破产法，于2006年经全国人大常委会审议通过，自2007年6月1日开始施行。不同于之前的《中华人民共和国企业破产法（试行）》，破产法适用范围不再局限于全民所有制企业，而是适用于全部企业法人，适用范围大大扩大，从此我国开启了新破产时代。但是，《企业破产法》施行后，全国法院受理破产案件的数量不升反降。据相关统计，案件数量从2006年的4000余件逐步降低到2010年的2000余件。2011年、2013年最高人民法院分别制定并施行了《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》（以下简称“《规定（一）》”）、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》。虽然最高人民法院相继制定司法解释，努力完善破产立法；同时，全国各省高级人民法院也增加不少律师事务所和会计师事务所进入破产管理人名单。但即便如此，全国破产案件受理数量仍然没有增加。据相关统计，2015年第一季度，全国各地法院受理破产案件仅为264件。这种情况阻碍了破产法的贯彻实施，使破产制度未能发挥其应有的社会调整作用。

此种情况下，不难看出试图启动破产清算程序清理僵尸企业，已达到解放生产资源的效果，任重而道远。

二、我国企业破产率低的原因

（一）从思想观念方面看，我国历来没有破产文化，对破产存有偏见和误解。

我国历来没有破产文化，现代法律意义上的企业破产制度实行时间不长，大家往往对破产存在以下几种偏见和误解。

第一，我国历来没有破产文化，受中国文化传统和中式商业习惯的深刻影响，大家普遍认为破产是一件很不好，甚至是丢脸的事情，故而尽可能的通过其他途径而非破产程序解决债权债务问题。

第二，对破产清算制度存在抵触心理，总认为企业破产对社会会起到消极破坏效用，不愿进行破产清算，完全没有认识到“这些经营失败且无法挽救的企业犹如社会之恶性肿瘤，对其破产切除手术越犹豫拖延，向健康企业传染的范围就越大，不仅会将其他企业拖破产，使更多的职工失业，企业财产也会消耗流失殆尽，使社会问题更加难以解决，为社会危机更危险的爆发积蓄能量”。只有及时对经营失败且扭转无望的企业进行破产清算才能保证市场经济优胜劣汰基本规律的实现，才能发挥市场对生产资源优化配置的作用。这正因为如此，国家才提出清理僵尸企业，提高资本配置和运行效率。

第三，对破产制度认识片面，只知道破产清算制度，而不知道破产重整、和解等企业挽救制度。破产重整、和解制度，也可以称作破产保护制度，实际上是债务人资产的一种保护，同时也使得债权人的权利最大化，获得了可行的、最高比例的清偿。事实上，在僵尸企业破产清算过程中，完全可以根据僵尸企业不同的企业实际情况，申请直接破产清算或者是破产重整。

第四，我国在之前旧的破产法实施过程中采取的政策性破产做法，也给人们对破产法的正确理解与实施造成严重误导。所谓政策性破产实质上不过是借破产之名，行国有企业行政关闭之实，与现行破产法制度的立法宗旨，即“保护债权人、债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”完全不同甚至是相互冲突的。不但如此，而且政策性破产还违反了担保法等法律法规，通过国家行政强制性规定，牺牲抵押权等担保权人的权益，支付职工安置费用。

（二）从法律制度方面看，我国破产立法存在缺陷，破产原因较为严苛，且不易举证。

破产原因，又称破产行为或破产界限，是适用破产程序所依据的特定法律事实，是法院作出破产宣告的特定事实状态，是破产程序得以发生的实质条件。

我国《企业破产法》第二条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”根据该条规定，我国破产法规定的破产原因有两种，一种是不能清偿到期债务加资不抵债，另一种是不能清偿到期债务加明显缺乏清偿能力。相比于世界各国普遍适用的以不能清偿到期债务作为一般破产原因，以资不抵债作为自愿申请破产的辅助性破产原因相比，我国的破产原因要求较为严苛，且不易举证。

2011年最高人民法院制定了《规定（一）》对此进行了较为详细的解释。但在实际运用过程中，该司法解释尚未发挥实际作用。（详细见下文第三部分论述）

（三）从破产清算相关主体来看，各方主体因观念和制度种种原因均不愿进行破产清算，具体而言，细分如下：

1、破产清算案件申请主体即债务人和债权人申请动因不足。

债务人在资不抵债的情况下，无论是个别清偿或者是采取破产方式统一全部债权人的追偿行为，债务人的结果是相同的，即一无所剩，破产申请对债务人来说毫无利益可言。相反，破产申请后，债务人将面临破产管理人全面审查经营管理和财务情况，债务人的一些不规范甚至是违法违规操作将暴露无遗。故债务人不可能主动申请破产。只有在债务人存在破产挽救可能性时，债务人才有可能积极申请。

从债权人方面来看，担保债权人一般不会提出破产申请，因其债权一般可以得到完全的清偿。相反，破产程序的启动极大可能会延缓其受偿时间。另外，因为破产清算的清偿比例往往较低，故无担保债权人，一般在知悉债务人已经或临近资不抵债，也往往倾向于单独行动，从而企图抢得先机，单独得到受偿。

2、破产清算案件审理主体即法院受理动力不足。

由于受思想观念影响，以及破产案件工作量大、处理难度高等原因，法院也并不愿意受理破产案件。同时，法院内部没有专门的破产案件审理机构、破产案件审理缺乏专业化队伍和对破产案件未设立专门的、合理的绩效考评机制等原因，进一步降低了法院受理破产案件的积极性，往往以“严把立案关”为由，将本已为数不多的破产申请案件拒之法院门外。

3、破产清算案件配合主体即相关政府职能部门协调动力不足。

破产案件对社会产生的影响性较大，比如破产案件往往会产生税收、职工失业安置和社会稳定等问题。这些问题会影响到政府既得利益，而且处理起来较为麻烦，且无法为政绩添砖加瓦，故一些地方政府有关职能部门对破产案件产生的社会问题不履行法定职责，采取消极不配合的态度。此种态度，又加剧了法院处理破产案件的难度，使得法院加重对破产案件的畏难情绪。

三、破产清算立案问题的解决办法

（一）思想观念方面，现阶段是推进企业依法破产的契机，可以大力宣传破产法和成功破产案例，尤其是重整案例，为现代破产法“正名”。

自中共中央十八届三中全会以来，“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”的要求始终贯穿中央经济会议。同时，2015年开始，又提出了处理一些规模较大、占用生产资源多的国有资本中的僵尸企业，优化国有资本布局结构，提高国有资金配置和运行效率。

当下，我国社会已经开始在经济层面认识市场化退出机制的重要作用。而现阶段的法治理念下，必然要求市场化退出依法推进，不可能再走上政策性破产的老路，故而现阶段是我国推进企业依法破产的一大契机。法院作为审理机构、律师作为管理人以及承担普法义务的司法局和政府相关职能部门，均可以开展一系列的破产法宣传活动，提高大家，尤其是企业负责人对破产法的认识。同时，可以开展破产成功案例的宣传，更加直观、生动、深入地展现破产法对现在企业的挽救机制和对生产资源的解放功能。

（二）法律制度方面，应当正确认识破产原因，正视《规定（一）》的规定，使其发挥应有的作用。

如上所述，破产原因，是适用破产程序所依据的特定法律事实。“不能清偿”是世界各国普遍采用的原则性破产原因。但是“不能清偿”概念，是描述债务人清偿能力丧失的一个客观状态标准。由于其是纯粹客观的标准，所以主要是起到对破产原因的应然状态在理论上予以界定的作用。在司法实践中，债务人丧失清偿能力的客观状况只有通过其外观行为表现即实然状态，便构成当事人的破产申请原因。法院在审查应否受理破产申请阶段对破产原因的认定，必然是通过破产申请原因存在这一事实而推定得出的。正因如何，我国《企业破产法》在第二条规定破产原因的同时，还有第七条的规定了债务人、债权人及清算责任人的破产申请原因。正确认识破产原因，明确破产原因和破产申请原因之间的区别和关系，才能对债务人或者债权人提出的破产申请进行正确的审查。

我国《企业破产法》在立法时，没有引入“停止支付”的概念和“停止支付可以推定为不能清偿”，这一规定不仅使得债权人很难举证债务人“不能清偿”这一应然状态，从而丧失破产申请权，而且会使法院在审查债务人是否存在破产原因时，无法对债务人是否不能清偿和是否资不抵债作出确定性结论，以抱着谨慎态度，从而不受理破产案件。我国《规定（一）》第二条对“不能清偿到期债务”进行了界定，规定：“下列情形同时存在的，人民法院应当认定债务人不能清偿到期债务：（一）债权债务关系依法成立；（二）债务履行期限已经届满；（三）债务人未完全清偿债务。”本条规定，实质上就是讲应然状态下的“不能清偿”，变通解释为实然状态下的“停止支付”，用停止支付推定不能清偿。这一变通做法，有效解决了破产原因在实际适用时的判断问题。

《破产法司法解释》第三条对“资不抵债”进行了具体化、可操作化的规定，从而使“资不抵债”得以适用于司法实践判断。但是，如果是债权人提出的破产申请，债权人很难举证债务人资不抵债，故而《规定（一）》第四条同时对《企业破产法》第二条中规定的“明显缺乏清偿能力”作出了界定，规定：“债务人账面资产虽大于负债，但存在下列情形之一的，人民法院应当认定其明显缺乏清偿能力：（一）因资金严重不足或者财产不能变现等原因，无法清偿债务；（二）法定代表人下落不明且无其他人员负责管理财产，无法清偿债务；（三）经人民法院强制执行,无法清偿债务；（四）长期亏损且经营扭亏困难,无法清偿债务；（五）导致债务人丧失清偿能力的其他情形。此条规定下债务人即使资大于债，在该条列举的各种情况下也应认定其发生破产原因，对保障当事人尤其是债权人的破产申请具有至关重要的作用。

《规定（一）》在解释《企业破产法》时，通过界定和变通等手段，将破产原因规定的更加具体化、可操作化，使得我国破产法理论更向世界通说靠近，具有极大的进步意义。但是，纵观《规定（一）》实施后的司法实践，我国因上述各类原因，法院在受理破产案件时，对《规定（一）》的适用不积极，导致《规定（一）》不能发挥其应有的作用。

从立法层面改变现有破产法律制度，可能需要一定的时间和过程。现有的司法解释应当得到正视和运用。

（三）破产案件相关主体方面，法院应当带头解决破产案件立案难问题，而政府各相关部门应当积极配合法院工作，解决法院受理破产案件的畏难情绪，同时，增强债务人和债权人申请破产的动因。

1、法院作为破产案件受理和审理机构，对企业是否进入破产程序，起到决定性作用。

一方面，如上所述，法院在审查企业是否符合破产原因，应否启动破产程序时，应当积极使用《规定（一）》的相关规定。正如《规定（一）》制定后，最高人民法院发出的《关于正确适用<规定（一）>充分发挥人民法院审理企业破产案件司法职能作用的通知》的第一项要求，各级人民法院要认真学习和正确理解该司法解释的精神，要转变观念、克服困难，对当事人提出的符合受理条件的破产申请，应当依法予以受理。

另一方面，法院内部应当加强破产案件专业化队伍建设，成立破产案件专门审理机构，同时，建立健全破产案件不同于一般民事诉讼案件的绩效考核机制。2016年3月28日，最高人民法院审判委员会专职委员杜万华在《人民法院报》刊登题为《依法处置“僵尸企业”，开创破产审判工作新局面》的文章，今后一个时期，运用破产法律程序依法处置“僵尸企业”和破产案件审理，将是人民法院的一项重要工作任务，重点应抓好：一、建立企业清算与破产审判庭；二、做好执行程序转入破产程序工作；三、加强破产管理人队伍指导和管理；四、建立破产费用专项资金等六项工作。

2、鉴于破产案件的特殊性，政府各职能部门应当在破产案件中积极履行解决问题的各项职能，从而为法院受理和审理工作提供坚实的后盾，另一方面也鼓励债务人和债权人申请破产清算。

现阶段，清理僵尸企业是经济改革的一项重要工作，政府各职能部门应当能够认识到企业依法破产清算的重要性。政府各职能部门积极为破产案件解决各类社会问题，比如职工安置安抚工作、失业金发放工作和财政税收衡量和社会秩序维持稳定等工作，以及积极开展对债务人在企业经营管理过程中可能涉及到的刑事违法调查等工作。通过政府各职能部门相关工作的开展，可以有效的配合法院的审理工作，有助于破产案件的顺利进行和成功结案，从而可以提高法院受理破产案件的积极性。而政府工作的支持，也会使有挽救可能性的债务人和通过诉讼途径无法受到清偿的债权人提升申请破产的积极性，增大申请动力。一些存在刑事违法的债务人也有可能因遭到刑事诉讼而进入破产程序。

结 语

通过本文的浅显分析，希望能够达到抛砖引玉的作为，为解决破产案件立案问题提供有用的途径和方式，增加我国破产案件数量，推动僵尸企业进入破产程序。依法处理僵尸企业，使其顺利退出市场，从而达到解放生产资源，化解过剩产能，深化经济改革的目的。