浅谈环境公益诉讼的若干问题

——兼记旁听浙江省首例环境公益诉讼案观后感

 

浙江国傲律师事务所律师    俞秋燕

 

【内容摘要】2011年10月，在全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利，在立法上首次确立了环境公益诉讼制度。当然，目前法律是否修改和如何修改还都是未知数，但在实践中，平湖市人民法院大胆尝试，做了第一个吃螃蟹的人，依法受理并审理了浙江省首例环境公益诉讼案件，这将环境公益诉讼又推向风口浪尖。另外，环境问题的严重性以及环境社会利益对人类生存发展的重要性，更加迫切的要求我国建立环保公益诉讼制度。但是，作为新制度在探索阶段，还存在诸多的理论与实际问题需要各界人士予以探讨。

 

【关键词】环境公益诉讼   诉讼主体  损失确定  诉讼费  调解  程序  环保基金 

  

2011年11月7日，平湖市人民检察院以公益诉讼原告的身份向平湖市人民法院依法提起了环境公益诉讼，请求法院判令嘉兴市绿谊环保服务有限公司以及海宁4家制革企业共五名被告因环境污染造成的直接经济损失共计约54.1万元。平湖市人民法院依法受理并于2011年11月30日公开开庭审理。12月16日，平湖市人民检察院与五名被告之间达成和解协议：嘉兴绿谊环保服务有限公司支付因环境污染造成的直接经济损失54万余元并承担案件诉讼费。该案件成为浙江省首例环境公益诉讼，无论是对环保领域还是司法领域都是一次重大的突破，该案件引起了社会的巨大反响，并入选《法制日报》2011年中国十大影响性诉讼。笔者有幸成为其中的一名旁听者，观摩了开庭的整个过程，并对该案件的相关问题作了一些思考。同时，现又正值《民事诉讼法修正案（草案）》审议过程中，作为新亮点之一的“公益诉讼制度”最终如何亮相，都是我们环保界与法律界的关注点。加之我们嘉兴地区环境问题日益突出的现状，笔者认为有必要对环境公益诉讼制度相关问题做一些整理，望趁此机会与各位同仁共同探讨。

一、环境公益诉讼的现状

公益诉讼public interest litigation，笔者查阅了相关资料：该词始于20世纪60年代，这一词起初并非一个法律意义上的概念。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度。它们一般是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。无论是英美法系还是大陆法系，许多国家对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制，其中环境公益诉讼在这些规定中往往占有重要地位。

上世纪九十年代中后期，“公益诉讼”这一概念才被引入中国。由于该制度在我国还没有明确的立法予以规定，到目前为止还没有明确的定义。主要含义是指当公共利益遭受或者可能遭受侵害时，检察机关、社会团体或有利害关系的公民可依法对环境污染行为人提起诉讼。2005年，以全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》为标志，公益诉讼掀起了一个小高潮，如郝劲松状告铁道部拒开发票案、李刚状告全国牙防组虚假认证案等。但是，我国现行的法律框架里，并无环境公益诉讼的立足之地。例如，我国的《宪法》、《环境保护法》均有公民检举、控告权的规定，虽然这些条文被学者们视为我国可以进行公益诉讼的法律依据，但这无论是诉讼主体的确定，还是诉讼程序的展开，在现行诉讼法上无疑都找不到任何痕迹，而且在强调依法审判、有着大陆法系传统的我国法院，这样的规定是不足以真正支撑诉讼发起的，所以在司法实践中也不可能出现真正意义上的环境公益诉讼。因而有必要对我国的相关实体法和诉讼法进行修改，明确公民诉讼的法律依据。[①]

 2011年10月24日，在提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》中，首次增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关和社会团体可以向人民法院提起公益诉讼。”这意味公益诉讼从公民实践到法律制度构建的转变，从该规定的内容上看，它对现行民事诉讼法理论和实践都是一种大胆的突破。2011年11月30日，平湖市人民法院公开开庭审理了浙江省首例环境公益诉讼案件，对此，环境公益诉讼从实践上跨出了关键的一步。

 

二、提起环境公益诉讼的诉讼主体

我国的社会主义法律制度还不够完善。我国现行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》均对诉讼的主体资格有着严格的条件限制。例如，根据《民事诉讼法》的规定，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，提起环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人，《行政诉讼法》的规定也是如此。由此可见，我国的现行诉讼制度对公众环境利益的保护是软弱无力的。因此，环境公益诉讼虽然在理论上已经讨论了好多年，但是实践操作却一直难以突破，环境公益诉讼的主体一直是一个理论界和实务界探讨的问题。以下笔者将从三个主体予以简单分析。

（一）检察机关

当国家或社会公共利益遭受损害时，检察机关作为原告向人民法院提起民事诉讼的制度为大部分国家适用。但在我国，检察院能不能成为提起环境公益诉讼的主体？这是一个老生常谈的话题，检察机关在公益诉讼领域一直在予以探索和尝试。1997年全国首例“民事公诉”案件发生在河南，只是当时地方检察院是因国有资产流失而提起的公诉。1997年《刑法》修订以来，部分地方检察院以刑事附带民事的形式提起民事公诉。2003年，山东省德州市乐陵区检察院针对污染环境的一家化工企业，向法院提起环境公益诉讼。对此，虽然，我国目前法律体系中针对检察院作为原告提起环境公益诉讼无法律依据，但是从我国越来越多社会公共利益受到侵害的现实，以及检察机关以各种不同的形式提起具有公益性质的诉讼，再从现修订的《民事诉讼法》首次明确有关机关可以提起公益诉讼等诸多情况分析，由检察机关提起环境公益诉讼制度对我国现状有其必要性和紧迫性。平湖市人民检察院具有前瞻性地领先跨出了这一步。由检察机关利用国家权力启动诉讼，通过发挥司法裁判权的政策引导和强制威慑功能，能促使公众和行政机关更好地保护公共利益。

（二）社会团体

由社会民间组织提起环境公益诉讼的探索也在进行中。例如，环保草根组织“自然之友”曾两次就曲靖铬渣污染事件向该法院提起环保公益诉讼，但皆未被受理。但是，2011年10月19日，“自然之友”，收到了云南省曲靖市中级人民法院的立案通知书。这一案件被称为“草根NGO环境公益诉讼案”。虽然“自然之友”在后面的诉讼过程中碰到了各种难以预料的困难，其中取证之艰难，以及评估费用之高是最大的两个问题。但是，该案件能够予以立案，从某种程度上说已经是成功了。在2011年10月24日，“自然之友”铬渣污染事件公益诉讼案立案后五天，提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《民事诉讼法修正案(草案)》中，增加了公益诉讼制度，拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格。这是巧合也好，有意也罢，此案是我国环境公益诉讼的历史性突破，也是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端。

当然，诸如“自然之友”的社会团体能否成为提起公益诉讼的主体仍然是一个具有很大争议的问题。很多学者认为“社会团体”，应是按法律含义界定，即《社会团体登记管理条例》中规定的“达到一定会员数，经过其业务主管单位审查同意，中国公民自愿组成的非营利性社会组织”。但目前大部分获得“社会团体”证书的组织，都是官办的社团组织。草根性质的民间组织，注册社会团体很难，全国只有少数几个。“自然之友”和大多数民间NGO一样，都属于“民办非企业单位”，从法律上，不算“社会团体”。另一种观点认为，修订案中的“社会团体”，并非指登记时所拿的证书名称，而是一个宽泛的概念，指的是除政府和商业组织之外，其他非营利性的社会组织，包括了目前拿着“民办非企业单位”证书的大部分民间NGO。笔者比较认同第二种观点，如果只有经过注册的社会团体才能成为其中的主体，那么其实质上是对提起环境公益诉讼主体的限制，民间NGO来说“名宽实紧”，是一次不折不扣的倒退。

（三）公民个人

此前，不少专家学者一直呼吁，要维护社会公共利益，就应当允许个人提起公益诉讼。全国政协委员、“自然之友”会长梁从诫于2005年3月全国政协十届三次会议上提交的《关于尽快建立健全环境公益诉讼制度的提案》建议：“我国要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，法律应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环保部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广泛的公众主体。”[②]但是，根据十一届全国人大常委会第二十三次会议分组审议《民事诉讼法修正案（草案）》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。从该条文分析，立法机关对此采取较为谨慎的态度，并没有赋予个人提起公益诉讼的权利。这样的规定显然是对公民提起环境公益诉讼的限制，从某种程度上是限制了公民的诉权。

笔者认为，既然冠名为“公益”，那么其主体的选择应该从公益的性质和目的去界定。只规定有关机关、社会团体可以提起公益诉讼，其制度本身就存在不完善。根据法律规定，公民、法人、其他组织，都是诉讼主体，享有诉权。对于社会公共利益的损害行为，公民理应有提起诉讼的权利，这不仅是一种权利，更是一种义务。而且，从公益诉讼的发展过程分析，公民发挥的作用是功不可没的。比如我们熟悉的中国公益诉讼创始人“邱建东”的“一块二” 官司，公益诉讼代表郝劲松状告铁道部不开发票，北京律师李刚起诉卫生部“牙防组”，职业打假人王海，等等。这些所谓的公益诉讼都是由公民个人发动的。

当然，立法机关限制公民个人作为公益诉讼主体的担忧也是有道理的，其担忧公民滥用诉权，浪费诉讼资源等等。但是，笔者认为，每一个法律行为都会有风险所在，总不能因为存在弊端就予以规避，重要的是如何去防范这种弊端与风险。笔者查阅了相关的材料，觉得有几种方式不管从理论上还是实务操作上都是切实可行的。比如为了有效防止立案后原告不出庭参与诉讼，避免出现滥用权利的现象，法律可以规定公民在提起公益诉讼时向法院交纳了一定的诉讼保证金后，一审审结后，人民法院必须退还交纳的诉讼保证金。另外，目前民诉法修改没有提及公民个人可以进行公益诉讼，也许是为了防止个别人为了牟利进行商业“勒索”。任何制度都可能被不良动机的人利用，但不能因为有人去钻法律的空子就废除法律本身吧？但是既然民诉法规定了公益诉讼，就不该对主体作出限制和挑选。公益诉讼应该容许个人作为诉讼主体，但同时对于滥用诉权的人可以制定处罚措施，比如承担败诉的费用，构成犯罪的，对行为人追究刑事责任。案例说明：2011年12月15日，重庆市万州区法院一审对职业打假人士刘江涉嫌敲诈勒索一案进行了宣判。判决书厚达58页。法院宣布刘江等人被公诉机关指控的“敲诈勒索罪”成立，刘江被判处有期徒刑7年。因此，只要将法律制度的风险通过其他的途径预防以及处置就可以适用。

值得探讨的是具备什么条件的个人和团体才是正当当事人，或者才是当事人适格。从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该施加过于严格的限制，但是出于对滥讼的担心，要求对当事人以一定的标准做适当的防范控制。

关于主体，还存在许多学说，比如民诉法草案中规定的“有关机关”也引起了各方讨论。有些学者认为，“有关机关”可以理解为行政机关。但是笔者认为，由行政机关担任公益诉讼的原告，有优势也有弊端。优势在于行政机关具有相关专业知识，可以作出权威准确的判断，在损害认定、证据收集等方面可以满足诉讼的需要。但另一方面，公共利益受损往往与相关行政机关管理缺位有关，甚至还有地方保护主义和部门保护主义作祟。从某种程度上讲，公共利益受损，相关行政机关难辞其咎。因此，对环境污染可以提起公益诉讼，一定要防止在因有关机关自身不作为、乱作为造成的监管失控而导致的环境污染事件中，该机关通过诉讼规避对自身渎职行为的追责。如渤海污染的受害者完全可以向康菲公司索赔，也可以追究海洋局监管失职的责任，如果让本应受渎职行为追责的海洋局提起公益诉讼，岂不滑稽？所以，笔者认为在设定公益诉讼主体时，一定要考虑到这一问题，行政机关不适合成为环境公益诉讼主体。

 三、环境污染造成的损失如何确定

环境污染的广泛性、专业性等各种特殊性决定了一旦环境遭受了损害，其损害赔偿无法确定。一、环境污染具有专业性，所谓的各种污染因子，以及相应的标准，都是相当复杂以及专业的，一般的没有环境专业知识的公民完全是无法理解的。所以，只有求助相关的专业部门，要求对环境是否受到污染，污染的程度等等进行检测、对造成的损害进行评估等等。诸如此类的问题就涉及到选择检测机构以及评估机构。在平湖市人民法院的这个案件中，笔者旁听下来，无法了解到人民检察院要求五被告承担54万多元赔偿的依据是什么，在举证阶段，作为原告的人民检察院举出了一些由相关部门出具的发票，主要是在被告的行为造成污染后，由这些部门进行恢复原状，因而产生的费用。

但是，笔者对此，产生很多疑惑：出具发票的这些机构是否有资格进行处理？是由哪个主体决定由这些机构处理？通过什么程序作出选择的？这些机构出具的费用又是以什么标准计算的？被告的权利如何救济？如果质证时对这些数据有异议，不予认可，是否可以提出重新鉴定等等？因此，笔者认为，在这个案件过程中，这些问题是没有经过充分考虑到的。但是这些问题对整个案件的审理程序以及实体的判决结果又是至关重要的。

 因此，笔者认为，这些问题是我们在设置环境公益诉讼制度时需要探索的。笔者在对这些问题思索后，欲设置相应的措施予以规范，在此做一些不成熟的陈述。首先，在选择相关部门时，必须按照公平、公开、公正的原则进行选择，比如要求有相应的资质的机构通过招投标方式进行；或者原告在选择相应机构时，必须事先以书面方式告知被告；被告如有异议的，提出异议，双方协商选择机构；协商不成的，由人民法院予以决定。如果原告在委托相关部门时未尽到告知义务的，被告认为其鉴定结果或出具的数据有异议的，可以向法院申请重新鉴定，等等。笔者认为，只有通过程序公正才能确保实体的公正。

四、环境公益诉讼是否适用调解

平湖市人民法院审理的该案件，最后是以调解方式结案。那么，随之而来的问题是环境公益诉讼该不该适用调解。按照我国民事诉讼法的规定，民事诉讼是可以调解的，还可以撤诉、和解的。但是，笔者认为，公益诉讼毕竟不同于一般的民事诉讼，原告提起诉讼并不是因为自身的利益受到了损害，而是出于公共利益而作为原告提起的，该原告与案件的审理情况本身可能并没有利益关系。试想：如果可以调解，意味着很大程度上是要作出“让步”的，那么“让步”是否将会放弃公众的一些利益呢？这是否可能会对公众利益造成损害呢？因此，笔者认为，法律应该明确规定，对于公益诉讼，不适用调解、撤诉、和解，即使可以适用，也要限制适用的条件。

五、环境公益诉讼的诉讼费如何收取

根据《诉讼费用交纳办法》的规定，诉讼费用跟索赔金额是相关的，环境公益诉讼的涉案标的都是非常巨大的，相应的其诉讼费用往往也是个天文数字。但是按照我国现行法律制度，公益诉讼和一般的民事诉讼一样，需要原告先交纳诉讼费。但是，因为是环境公益诉讼，提起诉讼的主体都是具有公益性质的，尤其是一些社会团体或是公民个人，很大程度上都无法承受如此高额的诉讼费用。如果是这样的境况，就会大大降低有关主体提起环境公益诉讼的积极性，这也无法使环境公益诉讼达到其立法的初衷。即使原告能够承受起相应的诉讼费用，如果原告胜诉，判决被告承担那还好办。但是，如果原告的请求没有得到支持，那么提起公益诉讼的一方还要承担庞大的诉讼费。目前根据我国的法律规定，只有特定的案件才可以免交或缓交诉讼费用，那么笔者大胆试想：诉讼费用制度应从有利于原告的角度进行设计。如原告不需预缴诉讼费用，原告胜诉后被告要负担其包括律师费用在内的诉讼成本。在某些公益诉讼案件上，比如渤海漏油事件，原告败诉时不承担对方的诉讼费用。

六、审理公益诉讼适用普通程序还是简易程序

平湖的本次案件适用的是简易程序，笔者认为如果适用普通程序更加适合。环境公益诉讼案件涉及到社会公众利益，事关重要；另一方面，环境公益诉讼案件较强的专业性给审理法官提出了更高的难度，因此，笔者认为根据普通程序和简易程序的特点以及各自的优势和弊端，综合考察，环境公益诉讼案件应当适用普通程序，以合议庭形式审理案件。适用普通程序能更加规范、专业、公正。另外，可以尝试建立专门的公益诉讼法庭，使案件的审理更加专业化。

七、法院判决后执行到损害赔偿款如何适用

笔者在撰写该论文之前，了解到平湖市人民法院审理的该环境公益诉讼案件，到目前为止，执行到的54万多元赔偿款现在仍在平湖市人民法院的账上，因为面临的问题是由哪方主体来处理该笔款项。在本案中，环保部门在调查取证方面发挥了重大的作用，从情理上欲将这笔款项使用到环境保护工作中，另一方面，作为原告的人民检察院认为，其作为本案的原告，根据一般的民事诉讼程序，原告应该是该权利的享有者。因此，双方争执不下，无法达成一致意见。因此，就出现了这个现实问题，亟需解决。

笔者对此作了一些思考，认为应当根据不同的情形采取不同的方式处理，正所谓具体问题具体分析。如果案件有具体的受害人，那么案件执行后所得的款项事先支付因诉讼产生的合理费用，然后应当根据受害人的损害程度用于填补受害人的损失，如果有结余的，抽出部分资金用于设立环保基金，将多余的损害赔偿款存入基金，由民间组织进行管理，做到专款专用。之后，由环保民间组织开展各种环保宣传活动，或者将赔偿金的一部分奖励给原告，或者用损害赔偿金所构成的环保基金对原告的诉讼成本进行补偿，或者奖励那些为环保公益活动作出贡献的组织或个人等等。

八、总结

以上几点是笔者对平湖市人民法院审理环境公益诉讼案件的一些问题所做的思考，但是由于笔者受到自身阅历以及写作水平的限制，再加之时间仓促，笔者在此只能做些非常粗糙的罗列，还有很多问题等待我们去研究，比如，环境公益诉讼的受理范围，公共利益如何界定，环境公益诉讼的程序，如何处理环境公益诉讼与行政机关的关系，当事人提起的普通侵权诉讼与公益诉讼在程序上如何衔接，公益诉讼受理法院的管辖权，等等。笔者写这些文字的目的也是希望通过这篇文章，呼吁各位同仁一同关注环保问题、关注公益诉讼。环境问题的严重性以及环境社会利益对人类生存发展的重要性迫使我们重新考虑传统程序救济机制的合理性，对不同层次的环境利益予以相应的救济，建立和承认更有利于保护环境社会利益的诉讼制度已经成为现代社会的现实要求。[③]因此，在我国，构建环境公益诉讼制度具有迫切的现实必要性，这是学界与实务界已经达成的共识。在此，笔者希望通过这些文字，起到一个抛砖引玉的效果，真诚希望大家多提宝贵意见。

（本文获2012年度嘉兴律师理论研讨会论文三等奖）

 

【参考文献】

[1]蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，载《法学评论》，2002.

[2]蔡守秋：《环境法学教程》，科学出版社，2003.

[3]刘谊军：《检察机关“行政公诉权”之再探讨》，2002.
[4] 伍玉功、刘道远：《构建我国公益诉讼制度的略论》，载《湖南省政法管理干部学院学报》，2002.

[5] 别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，别涛：《环境公益诉讼》．法律出版社，2007年版

[6] 叶勇飞：《论环境民事公益诉讼》，别涛：《环境公益诉讼》．法律出版社，2007年版

[7]王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》，2002年版
[8]江祖兴、江燕：《公民诉讼权利》，中国社会科学出版社，1999年版

 

俞秋燕律师：2009年毕业于宁波大学法学院，获法学学士学位，并于当年通过国家司法考试，熟悉刑事、民商法相关的法律，致力于于公司法、合同法、劳动法、婚姻家庭法等民商事法律模块的学习和研究。